社会管理创新中如何用好法治

　　——兼议如何以法治方式推动基层矛盾的柔性解决

　　铜陵市院 金 鑫[ 作者简介：金鑫（1984— ），男，工作单位：铜陵市人民检察院，吉林大学法律硕士研究生。]

　　摘要：本文在阐释法治的功能基础上，针对当前社会矛盾的不同性质和特点，通过对诉讼和非诉两种形式的比较，提出在社会管理中如何以法治方式推动基层矛盾的柔性解决。

　　关键词：法治方式 社会矛盾 柔性解决

　　党的十八大确立了建设中国特色社会主义“五位一体”的总布局，“五位”其中的社会建设是社会和谐稳定的重要保证，而加强和创新社会管理又是推进社会建设的关键。社会管理的服务对象是广大人民群众，社会管理的目标是保障和改善民生、维护人民群众根本利益。在国家、社会和群众关系层面上，群众是构成社会的分子，社会又是国家赖以存在的基础。保障和改善民生，处理好群众工作也是我们党执政的出发点和落脚点。党的十八大报告提出，“要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”。法治方式包括哪些手段？如何在社会管理中用好法治方式？如何在基层矛盾化解中综合运用法律的刚性功能和柔性功能？

　　本文中，笔者尝试通过分析法治的功能的基础上，针对社会矛盾的不同特点，提出在社会管理中如何以法治方式推动基层矛盾的柔性解决。

　　一、法治在当代社会管理中的功能

　　法治是一种治国方略，和“人治”相对应。“法治”顾名思义，即为“依法而治”。法治是现代一切文明国家治国理政，实现政府管理职能的基本方式。当前，社会管理的目标是实现社会和谐，所以法治也是调节社会利益关系的基本方式，是社会公平正义的集中体现，是构建和谐社会的重要基础。

　　（一）从社会关系调整角度看法律的社会管理功能

　　说到法治，不能不提到法律，法律是法治的核心要素，是实现法治的手段。从治国方略角度来讲，法治和人治相对立，而法律和意志相对立。专制社会和国家中，国家统治者实行人治，即依靠领导者个人意志治理国家。即使在专制国家也依靠法律，但这种法律也是统治者意志的体现，不是人民意志的集中体现。民主法治国家的法律，是人民意志上升为国家意志，而被国家制定或认可的规范性文件。法律因具有规范性、普遍性特点而区别于单位团体等组织内部的规章制度，因具有国家强制性特点而区别于道德。法律通过设定权利、义务、责任，以其特有的技术，实现对社会关系的调整，进而发挥指引、评价、预测、教育、强制等多种功能[ 张文显：《法理学》，北京大学出版社、高等教育出版社。]。

　　法律发挥上述各种功能，主要通过三种途径实现，一是执法机制，二是司法机制，三是公民之间通过法律规范实行自治（可以说是“守法机制”）。执法是国家行政机关为履行行政管理职能，依照法律法规对行政相对人作出的具有法律效力的具体行政行为。行政机关实现行政管理职能涉及社会方方面面，因而在社会管理中发挥着重要作用。守法是公民运用法律指引、预测、评价等作用，在意思自治的基础上，依照法律法规实现对自身经济、文化、生活事务的管理。市场经济中，公民通过合同实现财产流转、通过公司、保险、证券、信托等商事规范实现投资创业。司法通过发挥裁判职能，对公民权利义务进行再分配，也是对执法、守法环节所产生纠纷的终极保护机制。执法、守法、司法通过对法律规范各异的操作手段，实现对社会关系的调整，显示出法律规范在社会管理中具有不可替代的优势功能。

　　（二）从社会管理层面看政府、社会、群众的功能

　　十八大报告提出，要提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律建设。改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理，增强社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理中的职责，发挥群众参与社会管理的基础作用。充分体现了我们党对社会管理工作新的认识，也对社会管理工作提出了新要求。改变了以往在社会管理方面政府大包大揽的方式，确立了政府、社会、组织、群众多主体多层次协同参与社会管理的新格局。在实际工作中，应该准确分析社会管理中各方面的不同特点，准确把握政府、社会、组织、群众的职能定位，形成社会关系调整和社会管理工作的合力。

　　一是严格政府公权力的行使。政府拥有公权力，因而在社会管理中扮演着决策和提供公共服务的职能。当前随着行政体制改革的不断深入，政府如何在市场经济中准确定位，怎样把握政府“越位”和“缺位”是关键，同样，在社会管理中政府也应做到“不越位、不缺位”。政府依据相关法律法规，在社会管理中拥有行政管理权和执法权，同时也负有社会管理的行政责任。要正确发挥政府权力在社会管理中的作用，并且严格遵循有权必有责的原则。

　　二是信任并依托社会组织的力量。充分发挥社会协同作用，就要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体系。人民团体和群众组织是党和政府联系服务群众的桥梁纽带，在社会管理中，社会力量的参与往往能够取得比政府管理更好的效果。因为社会组织和群众的关系更加贴近，能够及时掌握群众的思想，更加深入的了解基层社会矛盾。

　　三是激发群众管理自身事务的“自治”活力。社会管理说到底是管理好群众自己身边的事务，实现自我服务、自我管理、自我矛盾化解。基层群众自治组织集自治、服务功能于一体，要尊重和发挥基层群众的主体地位和首创精神，做到民事民议、民事民办、民事民管、政府不包办代办。

　　二、当前基层社会矛盾的类型及其法律性质

　　社会矛盾纠纷的类型呈现多样化。从利益主体的关系来区分，新时期社会矛盾主要反映在国家、集体和个人三者之间的关系上。社会矛盾纠纷主体呈现出多元化特征，不仅发生在公民之间，而且发生在公民与法人 非法人团和组织及其相互之间，甚至发生在党员干部与群众之间[ 沈恒斌、吴少鹰： 新时期社会矛盾纠纷的表现形式及其多元化解决机制建构思路，载《中国司法》2005年第12 期。]。

　　（一）因公共管理危机引发的社会矛盾

　　具体表现为公共管理层面出现的危机性事件而引发的民意不满、社会恐慌。此类矛盾涉及群众人数多，有时甚至涉及到整个地区区域，处理不好容易造成社会的动荡不安。如食品安全问题、环境污染问题、安全生产问题、传染病疫情问题等。如近年来发生的“三鹿奶粉事件”、“松花江水污染事件”、“2003年非典疫情扩大事件”等。此类矛盾的出现根源有的在于企业违法违规生产、有的在于危机事件出现萌芽状态后政府主管部门处置不力造成扩大，有的牵涉到政府日常监管不力。这类矛盾一旦爆发后，考验着政府管理水平和处置突发事件能力。

　　（二）因公权力行使不当引发的矛盾

　　公权力行使不当造成的社会矛盾主要有两个成因，一是政府（广义上适用，包括公权力部门）违反法定程序不作为、乱作为而侵犯群众利益；二是政府工作人员腐败行为导致“官民矛盾”加剧。突出体现在土地房屋征迁领域、违规执法办案领域、司法不公领域等。集中表现为当事人的矛盾纠纷没有能在有关部门得到公正合理地解决，在多方求助无果的情况下，越来越多的矛盾纠纷当事人对政府、司法机关解决矛盾纠纷的方式与结果不再认同，社会不信任已深入到社会关系的各个方面，包括人与人之间、政府与公众之间、社会组织之间等等。此类社会矛盾的特点涉及的人数特定，但处理不好容易造成事态扩大，如前几年发生的贵州瓮安事件。

　　（三）因单位和个人内部关系处理不当引发的矛盾

　　劳资纠纷是这类社会矛盾的核心问题，突出表现在企业转企改制、破产重组过程中侵害职工权益的行为时有发生。当前，我国正处于体制转轨、社会转型的时期，一些历史遗留问题造成的纠纷将长期存在，这些问题处理的不好势必引起社会矛盾的扩大。此外，随着城镇化的不断推进，外来务工群体日益成为产业大军中的一支重要力量。近年来，一些企业经营者在利益驱动下，无视法律、无视职工权益，拖欠薪酬、违反劳动法律法规的违法用工等现象增多。一些劳资纠纷发生后，有的政府监管部门消极应对，有的司法裁判变成一纸空文，使得这类矛盾扩大加剧。

　　（四）因民事、经济纠纷引发的矛盾

　　民事经济纠纷多发生于群众之间，在企事业单位和群众之间也有发生。一般涉及婚姻、家庭、赡养、抚养、遗产、借贷、股权、农村宅基地等领域。这类纠纷多数因民事违约、侵权行为而产生，涉及在平等主体之间。此类社会矛盾的特点是范围小，原因不复杂且为普通的法律纠纷性质。但随着现代传媒的发达，舆论的力量日益增大，一些人可能利用媒体散布一些言论，致使矛盾公开化、扩大化，处理不好容易使个体纠纷转为群体纠纷。此外，一些民间借贷、股权纠纷可能导致矛盾关系的复杂化，引发新的矛盾。

　　三、正确应用法治方法促进社会矛盾柔性解决

　　社会矛盾在任何社会国家、任何发展阶段都不可避免，尤其当前我国处在社会转型期，一些社会矛盾出现是经济社会发展产生的阶段性问题，应该客观看待、正面应对。社会矛盾说到底大多是利益矛盾，关键要把握群众利益诉求点，协调、平衡利益关系。党的十八大提出要建立维护群众权益机制，规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。

　　（一）社会矛盾纠纷的法律裁判（裁决）解决机制

　　法律规范特有的规则机制、权利义务分配机制、法律责任分配机制等，使其成为社会矛盾化解的最佳手段。此外法律解决社会矛盾还具有可诉性、程序性、效力强制性，是民主法治社会解决社会矛盾的最主要方式。社会矛盾的实质就是纠纷，纠纷在法律层面的解决主要通过两种方式，即诉讼途径和非诉讼途径，其中诉讼途径分为两种方式，即法院裁决和司法调解（下图所示）。无论是诉讼途径还是非诉讼途径，两者的目的是一致的，都是希望通过适用实体法律规范和程序法律规范达到对利益关系（权利义务关系）的再次分配，以实现纠纷的最终解决。

　　诉讼方式中的司法裁判和非诉讼方式中的行政裁决具有国家强制性，是利用国家机关职权行为对社会纠纷的解决机制，因而具有刚性。

　　司法裁判是人民法院针对各类纠纷所作出的具有强制性的司法行为，包括司法判决和司法裁定。司法判决具有强制性，是运用国家强制力保障的司法裁判权对权利义务关系的调整。行政裁决是行政机关对于社会纠纷依靠行政职权进行的裁决行为，其性质属于具体行政行为的一种，行政裁决类似于司法裁判，可看成一种“准司法”行为，也是一种刚性解决机制。

　　社会矛盾的刚性解决机制固然具有强制性、效率性的特点，对于社会纠纷的解决具有及时、有效的优点。但在社会矛盾日益增多，矛盾成因复杂的当今时代，刚性解决机制也不断暴露出其弊端特点。

　　（二）探索实现社会矛盾解决机制由“刚性解决”向“柔性治理”转变

　　充分运用司法、行政环节的群众工作机制，就是运用民主法治方式，最大限度的发挥法律的“柔性”特征，积极让人民群众自己参与到自己的矛盾化解工作中。要积极发挥调解在矛盾化解中的作用，正确发挥司法、行政机关在矛盾化解工作中的职能定位，做到既不大包大揽，也不消极推诿。要针对不同类型的社会矛盾，在科学认定矛盾性质基础上，以党委政府领导、社会协同、公众参与为原则，以理性、平和、文明为方式方法实现社会矛盾的化解。

　　调解机制不同于裁判机制，一是调解更加注重矛盾当事人的参与。是矛盾双方或多方“意思自治”的结果，进而改变了司法机关或行政机关作为第三方，运用职权“代为”解决矛盾纠纷的裁判机制，调解最大限度的发挥了当事人的个人意志，第三方在其中所起的作用仅仅是指导和协调，而不是裁判机制中所扮演的主导作用。因而在社会矛盾的解决机制中，调解具有裁判所不能取代的优势效果。二是调解往往更加注重社会效果。当前有的社会矛盾并非完全是法律性质的纠纷，其中夹杂了众多的政策、利益因素，完全适用法律裁判会忽略纠纷的社会因素而以偏概全，或者抓不住纠纷的本质特征，有的矛盾纠纷在法律裁判后依然得不到解决，当事人事后继续上访，甚至有的当事人一方根本不执行裁判，裁判成为一纸空文，使矛盾久拖不决。三是调解使得公权力机构职能转变。第三方在矛盾解决中居于什么位置影响到纠纷的最终解决效果。在调解机制中，以“当事人主义”为原则，公权力机构推出主导地位，在整个过程中仅仅发挥法律政策指导、解释、中立作用，使得司法机关走“群众路线”，行政机关发挥“服务职能”，一改以往“职权主义”的刚性解决模式。

　　（三）针对不同类型社会矛盾，善用柔性解决机制促成矛盾化解

　　1、规范公权力运行，从源头消解矛盾纠纷发生。公权力是为实现公共利益为目的的公共权力，是在国家公共事务管理的过程中，由政府官员及其相关部门掌握并行使的，用以处理公共事务、维护公共秩序、增进人民公共利益的权力。公权力来源于人民。当前，所有的腐败现象都没有离开权力和私欲，所有的腐败分子无一不是以权谋私的。规范公权力运行是从源头消解社会矛盾发生的根本。规范公权力的行使有两个方面的要求，一是禁止滥用权力，二是禁止不作为。当前社会矛盾的第一类矛盾即公共管理层面出现的危机性事件引发社会矛盾多由职能部门及其工作人员不作为导致。这些不作为有的是出于主观层面上的故意，如有的领导干部故意回避、消极应对。也有出于过失所致，如能力欠缺、工作中的疏忽大意。因此从源头规范公权力行使，是从源头避免公共管理层面社会矛盾发生及扩大。要完善制度建设，加强从立法层面对于社会危机管理的规范，要加强公权力部门信息公开、权力制约、责任追究等方面的制度建设，真正实现“权力在阳光下运行”。要提升公共管理部门处置突发性事件能力，完善突发性公共事件应急预案，在事件处置过程中要坚持做到公开、透明，积极正面应对群众诉求，实时做到处理事件内容公开、处理情况公开。

　　2、区分部门法律性质，加强协调适用能力。公权力部门进行社会管理和行政执法等活动大多数依照公法，公法具有强制性。公权力部门在处理社会矛盾过程中要区分矛盾纠纷性质，协调适用部门法。社会矛盾有涉及群众之间私权纠纷的、有涉及社会组织、企事业单位和公民之间权益纠纷的，也有涉及行政违法和刑事违法的。因此，在处理矛盾时，要针对不同的矛盾适用不同的法律法规。民商事法律多以当事人意思自治为基础，在涉及私权利益纠纷中，公权力部门应充分尊重当事人个人意志，将矛盾的解决交由当事人自己，并做好引导、解释工作。行政法律、刑事法律多为强制性法律，如果矛盾纠纷中涉及违法行为，公权力部门应按照法定程序，依照行政处罚、行政强制、刑法等严肃执法。

　　3、完善联动调解机制。要慎用行政手段，畅通法定救济渠道，有效化解社会矛盾纠纷[马怀德《预防化解社会矛盾的治本之策: 规范公权力》 ]。要完善信访制度，要树立信访不是越位于法律的行为的思想。对于能够进行法律程序解决的社会矛盾一律通过法律途径解决。完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。在人民调解中，充分发挥基层群众自治机构的作用，必要时可以邀请政府、司法部门从事法律工作的人员或从事公益事业的律师参加纠纷调解。行政调解和司法调解要严格遵循法律程序，在行政、司法不同层面发挥应有作用。

　　4、加强党风廉政和反腐败建设。干部清正、政府清廉、政治清明可以促成风清气正的政务、市场环境和诚信的社会氛围，减少社会对立面和矛盾纠纷的产生。除了要严格规范公权力的运行外，还要加强政府自身建设，加强预防和惩治腐败的顶层设计。广大政府工作人员尤其是各级领导干部要自重、自省、自警、自励，带头保持先进性和纯洁性，带头营造风清气正环境，带头弘扬艰苦奋斗精神，以实干之举、廉洁之风推动一方发展、赢得一片民心。

　　参考文献：

　　[1]王敬波.《公共危机管理案例-突发事件应急处置的典型分析》.研究出版社,2009

　　[2]姜明安.《行政法与行政诉讼法》.北京大学出版社、高等教育出版社，2008

　　[3]付子堂、赵树坤.《发展中法治论-当代中国转型期的法律和社会研究》.北京大学出版社，2013