浅谈民事执行检察监督
                              铜陵县院 朱莉莉

摘要：2012 年修改的《中华人民共和国民事诉讼法》第235 条规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”检察机关对民事执行实行法律监督自此有了明确的依据。这不仅是检察理论的落实，更多是司法现实的需要。虽然民诉法规定了人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督，但如何具体实施这种监督没有细致明确。本文简要阐述如何完善监督范围、监督程序、监督方式等制度，以期促进民事执行监督的良好开展。
关键词：民事执行 执行检察监督

    2012 年8 月31 日，第十一届全国人大常委会第二十八次会议表决通过关于修改《民事诉讼法》的决定，增加一条作为第235 条，规定“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”。民事执行检察监督的确立有利于维护当事人的合法权益、确保执行活动的依法合理进行，从而解决“执行难”、“执行乱”的问题。
    一、民事执行检察监督的界定
关于民事执行检察监督不同的学者有不同的概括。有学者认为民事执行检察监督指的是检察机关对执行机关的执行依据、执行行为以及应其他执行参与者的要求，对执行机关和其他执行参与者进行监督的一种法律制度。[ 万利剑：《民事执行检察监督制度研究》，南昌大学2010年硕士学位论文。]这种定义包含了检察机关对除执行机关以外的其他执行参与人的监督。我们知道，民事主体之间是平等的，不具有任何公法上的权力。检察机关的监督是一种对公权力的监督，一般不干涉民事主体之间的行为。因此，这种界定显得不够严谨。结合法理，监督实质上是监督主体对被监督者运用权力或适用法律的合法性或正当性进行的监督。从监督的主体来看，民事执行检察监督的主体仅指检察机关。综上，笔者认为民事执行检察监督是指检察机关对人民法院的执行行为进行监察与督促，依法定程序向人民法院提出纠正错误的意见，从而规范民事执行权合法、合理运行的法律制度。[1]
    二、民事执行检察监督的理论基础和现实依据
    （一）民事执行检察监督的理论基础
孟德斯鸠从其职业经历和对欧洲各国政治法律制度的考察中得出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。……要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。[孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1982年版；][2] 在我国，检察机关是国家的法律监督机关。检察监督权在性质上是公权力对公权力的监督和约束。采取这种外部权力监督方式对民事执行进行监督和约束，在民事执行偏离正常轨道或发生倾斜时及时予以校正纠偏，维持正常的执行构架体系，有利于确保执行当事人地位的平衡，进而确保执行程序的公正性。
    （二）民事执行检察监督的现实依据
    1、民事“执行难”、“执行乱”等现象普遍存在
法院执行是整个诉讼活动的最后环节，是当事人的合法权益能否得以实现的关键阶段。在现实情况中，民事判决经常都不能有效地执行。王胜俊在报告中指出“十年来，全国法院案件的平均执结率为85.39%，而占比重最大的民事案件平均实际执行到位率仅为42.97%，相差近43 个百分点。其中，2002年执结率与执行实际到位率相差最大，相差达59 个百分点。在已执结案件中，当事人自动履行、和解或经法院强制执行结案的只占65.50%，而34.50% 的案件因各种原因裁定不予执行、中止执行或终结执行，形成执结率高、执行标的到位率偏低的现象，致使当事人的权益不能得到完全实现。”[ 王胜俊：《最高人民法院关于加强民事执行工作维护法制权威和司法公正的报告》2012年]从以上数据不难看出民事执行存在诸多问题。
    2、民事执行活动缺乏有效地监督制约
民事执行工作素来存在着“执行难”、“执行乱”的问题，其重要的原因就是缺乏有效地监督。之前人民法院民事执行的监督分为两个方面:一方面主要是来自法院系统内部自身对执行活动的监督；另一方面是指接受人大代表的监督，同时接受大众舆论监督等。从实践来看，无论是法院内部监督还是来自法院外部的人大监督、舆论监督等未能起到真正的作用，不能从根本上解决问题。
    三、我国民事执行检察监督的法律规定
    修改后的《民事诉讼法》关于执行的规定从第一编总则到分则第二编、第三编均有涉及，共涉及三编5 个条文。首先，修改后的《民事诉讼法》将第14 条修改为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”。第235 条明确规定“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”。这两条为检察机关监督民事执行提供了法律依据。
    其次，修改后的《民事诉讼法》将第208 条规定了民事执行的监督可以采取检察建议的方式。第208 条不但把损害国家利益、社会公共利益的调解书纳入检察监督的范围，而且规定了民事执行的监督可以采取检察建议的方式。对于第208 条第三款的理解，根据解释学体系解释、文意解释以及主观目的解释的原则，法条中的“其他审判程序”应理解为审判监督程序以外的所有诉讼程序，即是与审判相关的所有程序，包括第三编执行程序和第四编涉外民事诉讼程序的特别规定。因此检察建议可以适用于执行程序。如果理解检察建议成不能适用于审判程序以外的程序，那么就不能适用于执行程序，那将与修改后的《民事诉讼法》第14 条、第210 条、第235 条等相矛盾，不符合立法本意。至于“其他审判程序”到底包括什么程序修改后的《民事诉讼法》并没有做出明确规定，尚需立法机关作出解释。[3]
    再次，修改后的《民事诉讼法》第209 条理顺检察抗诉监督与当事人申请法院再审的关系，明确了在三种情形下当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉，即：人民法院驳回再审申请的；人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；再审判决、裁定有明显错误的。该条一改过去当事人申请法院再审和向检察院申请抗诉再审并行的关系，确立了法院自我监督在前，检察监督民事执行在后的新关系。同时该条和第208 条共同规定了民事执行检察监督的启动方式即：检察机关自行提起和为当事人申请提起。
最后，第210 条规定了检察机关监督民事执行的保障。该条赋予人民检察院因履行法律监督职责而享有调查核实权。
    四、民事执行检察监督存在的问题
    （一）民事执行检察监督规定过于原则，缺乏操作性。
修改后的《民事诉讼法》第235 条规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”检察机关对民事执行实行法律监督自此有了明确的依据。但如何具体实施这种监督，监督的范围、监督的方式、监督的途径、监督的程序等并没有细致明确。仅仅《最高人民法院、最高人民检察院关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》（以下简称《试点通知》）规定检察机关可对五种民事执行活动实施法律监督，而这种规定过于狭窄。从现有的法律以及规定看，民事执行监督规定过于原则和笼统，没有相应的具体的法律规定，缺乏可操作性，导致检察机关的法律监督作用不能得到完全发挥。
   （ 二）没有明确民事执行检察监督的范围
对于民事执行检察监督的范围，理论界存在着认识分歧，主要有三种观点：第一种观点完全否定民事执行检察监督，认为民事执行检察监督会影响到民事执行的运行机制，增加执行成本，妨碍审判机关的独立审判权，打破执行双方的平衡；第二种观点主张对民事执行进行全面监督。全面监督说认为，检察机关的监督应当贯穿于民事执行的权过程。既要监督法院的执行裁判行为，又要监督法院的执行实施行为；既要对执行人员贪污受贿、徇私舞弊等积极行为进行监督，又要对执行人员消极不执行进行监督；第三种观点认为应实行有限的民事执行检察监督。理由是，民事执行案件数量大，检察资源有限，全面监督不切合实际，也是不可行的。[ 梁剑雄：《检察机关对民事执行案件监督之我见》，载《法制与社会》2012· 10]基于民事执行检察监督具有法律依据的前提下，现在主要是“全面监督”、“有限监督”两种观点。那么民事执行检察监督的范围是否要界定，如果要界定，应如何进行限定？民事执行检察监督的范围究竟有多大？修改后的《民事诉讼法》并无规定。[4]
   （三）没有细化规定民事执行检察监督的程序
   1、民事执行检察监督的启动程序没有规定。关于民事执行检察监督程序的启动是否以当事人或案外人的申诉为先决条件，理论界存在着不同的意见。有的学者认为应依当事人申诉启动，其理由是民事执行不同于刑事执行和行政执行，涉及私权的处分，依照民事诉讼的“意思自治原则”，当事人和案外人有权处置自己的实体权利和诉讼权利，在当事人和案外人没有提出申诉的情况下，检察机关不应介入。也有学者认为，监督程序的启动和运行应贯彻发挥以当事人、第三人、利害关系人主体作用为主，以检察院主动监督为辅的原则[ 王莉、贝金欣：《构建民事执行检察监督制度》，载《人民检察》2007年第13期]，全面保护当事人、第三人、利害关系人的合法权益和国家利益、社会公共利益。修改后的《民事诉讼法》对检察机关在履行对民事执行监督的职责时，应该是主动介入监督还是被动式进行监督；在那个阶段主动介入监督；在被动式监督上，怎样应对当事人及利害关系人提出监督的申请等问题上没有做出规定。[5]
   2、没有具体规定民事执行活动实施法律监督的期限。修改后的《民事诉讼法》关于检察机关对民事执行活动实施法律监督的期限并没有作出具体的限制。这种一味追求“实事求是”而忽视程序公正、不计成本的做法容易引起当事人无休止的缠讼，也使人们法院作出的生效判决处于不稳定的状态，法律的安定行价值无法实现。
   （四）执行检察监督方式规定不完善。
   1、监督的方式不完善。修改后的《民事诉讼法》只是规定了检察机关有权对民事执行实施法律监督，但如何进行监督却没有明确。在实践过程中，以检察建议方式进行监督是最常见的一种方式。民事执行监督的客体包括执行裁决行为和执行实施行为，对于两者的监督方式应当要有所区别，但是修改后的《民事诉讼法》并未区分适用哪种监督方式。仅仅依靠检察建议不能对民事执行进行全面监督，一些新情况、新问题根据现行的法律无法进行监督。比如现实中大量存在的合法但不合理的执行行为，特别是损害结果尚未达到渎职立案标准的案件，如何行使监督权？
   2、没有明确检察建议的效力。检察建议虽然具有灵活性、利于同级监督[ 邓思清：《检察权研究》，北京大学出版社，2007年第11版，第381页]，但是修改后的《民事诉讼法》没有明确规定检察建议的效力。检察建议既然是建议，对人民法院就没有拘束力。人民法院既可以接受检察机关的建议，也可以不接受检察机关的建议。而对于法院不予回应、消极应对、拒不纠正等行为，在穷尽现有监督手段后，检察机关没有其他的手段进行救济。由此，民事执行检察监督失去其本来的价值，也与法律确立检察机关有权对民事执行实行法律监督的初衷不相符。
    五、如何完善民事执行检察监督
   （一）进一步细化对民事执行检察监督的规定
修改后的《民事诉讼法》明确规定了检察机关有权对民事执行实施监督，但是如何进行监督是全国检察机关学习和探索的焦点。在实践中我们发现，民事执行监督要想深入开展，还需要立法的支持。2012年，在民行执行监督试点工作中全国确定441个院为试点单位，对进一步明确执行监督的范围、程序、方式发挥了积极的作用。[ 《检察日报》，2012年7月5日第001版，《执行监督：441个院正在试点》]但是缺乏立法的支持，执行检察监督的工作在各个地区的发展并不平衡。相关机关应通过立法对民事执行监督作出详细的规定。
   （二）明确民事执行检察监督的范围
笔者认为相关法律法规应当明确人民检察院对民事执行活动有限监督。民事执行检察监督的实质是检察权对法院执行权的制约，检察监督应限定在对法院执行活动的监督上，并应将法律监督限定在合法性监督上。[6]民事执行检察监督权应当包括对人的监督和对事的监督。具体而言，对事的监督对象包括：（1）执行依据违法。违法的执行依据包括未发生法律效力或不具有法律效力的文书等，如正在上诉期的判决、裁定；（2）执行裁决违法。执行裁决是一种执行行为，是执行法院就不予受理、执行异议等执行程序中的重大事项作出的裁决。（3）执行措施违法。主要指查封、扣押、冻结、拍卖、拘留等强制措施违反法律规定；（4）执行标的违法。指执行裁定确定的范围超出了作为执行依据的法律文书所确定的范围。对人的监督是指行使执行权的人员的监督。主要指执行人员的不当行为，即执行人员在民事执行活动中滥用职权，不依法采取保全措施、不履行法定职责或者是执行人员怠于采取相应措施的消极行为。[王秋杰、陈凯琳：《民事执行检察监督的制度设计》，载《河北公安警察职业学院学报》2012年12月]在对监督范围的探索中要深刻理解民事执行活动的内在规律，准确把握哪些执行活动可以介入、哪些情形不必介入，避免执行监督权力泛化。
   （三）细化民事执行检察监督的程序
   1、明确民事执行检察程序的启动方式。民事执行检察监督程序的设置是为了弥补民事执行程序设计的缺点和不足。检察机关应当实行被动监督为主，主动监督为辅的监督启动程序。民事执行主要是平等主体之间的财产权利或人身权利，属于当事人意思自治的范围。因此原则上应当以当事人提出抗诉为前提。如发现执行人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法执行等情形以及执行行为损害国家利益、公共利益的，检察机关应依职权启动民事执行检察监督程序。检察机关对民事执行的监督不能指令人民法院具体实施执行工作。笔者认为还应当完善当事人或利害关系人向法院执行部门提出异议并经过相应程序的制度，以私权人申诉而启动的检察监督须满足穷尽执行救济和内部监督的前置程序，保障法院正常执行活动的进行。[ 傅郁林：《民事执行权制约体系中的检察权》，载《国家检察官学院学报》，2012年6月]
   2、明确规定民事执行活动实施法律监督的期限。为了维护法院执行活动的稳定性与严肃性，检察机关对民事执行进行监督应该受到合理期限限制。笔者认为可以参照修改后的《民事诉讼法》规定当事人申请执行的期间为两年为参照， 规定检察机关对民事执行进行抗诉的期限为两年，从民事执行终结起算。
  （四）完善民事执行检察监督的方式
   1、完善多元化监督方式。一个健全完备的执行检察监督机制应当是预警性监督、补救性监督与制裁性监督相结合的机制。笔者认为民事执行检察监督应当细化监督对象，结合执行程序进行监督。可以采取以下几种方式：（1）抗诉。在对执行中涉及实体权利方面的错误裁定(如变更、追加被执行主体、案外人提出执行异议等)，对执行过程中损害国家利益、公共利益的错误裁定，对在执行过程中存在贪污受贿、徇私舞弊而作出的裁定，检察院可提起抗诉。抗诉后，执行法院应当中止民事执行裁定或其他民事执行措施的实施。（2）检察建议。检察机关对轻微违法的执行行为，可以通过向执行法院发出检察建议，要求执行法院予以纠正。如检察机关发现民事执行不作为、怠于执行等情形。（3）纠正违法通知书。检察机关可以对法院执行过程存在的违反法律规定或法定程序的执行行为有权发出纠正违法通知书，要求限期纠正。如果法院认为检察机关的纠正意见不正确，也应回函说明。针对法院执行措施违法和执行程序瑕疵可以采取纠正违法通知书的方式进行监督。（4）对执行人员涉嫌职务犯罪行为立案查处。执行人员在民事执行活动中存在贪污、受贿、徇私舞弊、枉法裁判等违法行为可以采取查办职务犯罪的方式进行监督，检察机关民行部门分不同情况移交相关部门进行查处，给予纪律处分或者追究刑事责任。随着监督工作的全面展开，在用好用足现有监督方式的同时，要综合运用其他监督方式，实现有效衔接的多元化监督模式，增强进监督实效。
   2、明确检察建议的效力。修改后的《民事诉讼法》并没有规定检察建议的效力，也没用区分检察建议和抗诉的适用情况。对此，全国人大或人大常委会或者最高人民法院出台民诉法相关的司法解释，规定检察建议的效力，人民检察院发出检察建议后人民法院必须将是否采纳的结果书面告知人民检察院。同时区别对待检察建议和抗诉这两种监督方式的适用情形，通常情况下，检察建议这种监督方式比较灵活，不但适用于修改后的《民事诉讼法》有明文规定的情形，也可适用于法院执行人员轻微瑕疵的违法行为，如执行瑕疵、轻微的工作失误等。检察建议可以书面的方式也可以口头的方式作出。抗诉则适用于修改后的《民事诉讼法》有明确规定的情形。
结语：法律的生命在于实施，笔者希望通过对民事执行检察监督问题探索和梳理，完善民事执行检察监督的范围、程序、方式等制度，确保民事执行检察监督顺利开展，保障当事人的合法权益，维护司法公正。

参考文献：
[1]张争辉、沙孝能：《浅议民事执行检察监督》，载《法制与经济》2012年9月
[2]孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1982年版；
[3]张熠星：《论新民事诉讼法对民事执行检察监督的完善》，载《公民与法》2012年第11期；
[4] 王秋杰、陈凯琳：《民事执行检察监督的制度设计》，载《河北公安警察职业学院学报》2012年12月；
[5]陈存款：《论我国民事执行检察监督的完善》，载《公民与法》2012年第11期；
[6]谢利军：《民事执行监督范围与方式》，载《检察日报》2012年10月17日